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关于第二届（2010年度）

上海依法治理优秀案例候选案例的公示

为全面落实依法治国基本方略，及时总结上海依法治市和法治创建工作中的成功经验和创新，推进依法治市各项工作的深入，努力使上海成为法治环境最好的地区，保障转型发展，市依法治市办今年将继续开展第二届（2010年度）上海依法治理优秀案例征评活动。现经过全市推荐申报和专家初评，评出上海市人民检察院研究室申报的《检察建议剑指社会管理盲区 助力政府开展医疗行业整治》等30个案例为第二届（2010年度）上海依法治理优秀案例终评候选案例（排名不分先后），特向社会进行公示。公示时间为：2011年7月12日至2011年7月19日，如对候选案例有反馈意见，请致信或致电本办。

来信请寄：上海市依法治市领导小组办公室

地址：吴兴路225号

邮编：200030

电话：021-24029865，24029841

上海市依法治市领导小组办公室

2011年7月12日

附：第二届（2010年度）上海依法治理优秀案例候选案例名单

（具体案例内容可至新民网www.xinmin.cn查阅）

1、检察建议剑指社会管理盲区 助力政府开展医疗行业整治

申报单位：上海市人民检察院研究室

2、以开展“两个建议”监督活动为切入点

市人大常委会积极推进依法行政和法治政府建设

申报单位：上海市人大内务司法委员会

3、上海首发《上海市依法行政状况白皮书（2004-2009）》

申报单位：上海市政府法制办

4、以居民公共服务需求为导向 开展社区公益服务招投标

申报单位：上海市民政局

5、坚持“实有人口、实有房屋”全覆盖管理

扎实推进实有人口管理工作创新

申报单位：上海市公安局人口管理办公室

6、全面推进行政指导 促政府职能转变显成效

申报单位：上海市工商行政管理局

7、全国首创金融专项审判机制 全力打造优良法治环境

申报单位：上海市高级人民法院

8、编写社区纠纷调处手册赠送人民调解员

开展百名法官进社区指导人民调解

申报单位：上海市第二中级人民法院

9、开展公诉引导侦查,加强侦查监督力度,提高重大案件办案质量 申报单位：上海市人民检察院第一分院

10、充分利用海事司法资源 构建良好航运法治环境

申报单位：上海海事法院

11、立足法律监督职能，积极参与社会管理

――医保基金诈骗案件综合治理工作取得积极成效

申报单位：上海市人民检察院第二分院

12、规范行政自由裁量权 推进行政处罚网上运行

申报单位：浦东新区环保市容局

13、扎实推进量刑规范化 有效确保司法公正

申报单位：浦东新区人民法院

14、依法规范土地流转 维护农民合法权益

申报单位：金山区农委

15、全面推行“一堂二站三卡四会”工作法

构建服务群众新平台促进社会管理创新

申报单位：奉贤区委组织部

16、创新城市管理模式 彰显综合治理实效

申报单位：嘉定区依法治区办、嘉定区真新街道办事处

17、建立风险评估机制 筑牢社会稳定根基

申报单位：闵行区委政法委

18、以编制规程为抓手 规范行政权力 推进依法行政

申报单位：闵行区依法治区办

19、依法清理 注重监督

――小昆山镇规范土地承包合同履行显成效

申报单位：松江区小昆山镇人民政府

20、老年人司法保护工作探索与实践

申报单位：静安区人民检察院

21、延伸法律监督职能 促进公有非居住房屋租赁规范化管理

申报单位：徐汇区人民检察院

22、积极探索，勇于创新，以执行流程改革突破执行难题

申报单位：长宁区人民法院

23、建立完善四项机制 严管“吊模斩客”

申报单位：市工商局黄浦分局

24、“双版主、双进入”机制，探索虚拟社会管理

申报单位：杨浦区新江湾城社区（街道）党工委

25、依托地区行业工会 推进集体协商机制建设

申报单位：杨浦区总工会

26、自我管理，自主参与，创新社区管理模式

申报单位：普陀区委政法委

27、崇明县法院涉农专项审判庭多角度搭建矛盾化解平台显成效

申报单位：崇明县人民法院

28、整体联动，推进六合做法

合作共羸，共筑校园平安

申报单位：市公安局卢湾分局

29、虹口区行政首长出庭应诉制度形成常态机制

申报单位：虹口区人民法院

30、引入律师见证，预防医疗纠纷

申报单位：虹口区司法局

1、检察建议剑指社会管理盲区，助力政府开展医疗行业整治

（申报单位：上海市人民检察院研究室）

一、背景缘由

检察建议作为检察机关参与社会治安综合治理工作的形式之一，在预防违法犯罪方面发挥了积极作用。近年来，上海检察机关积极探索运用检察建议参与社会管理创新，延伸法律监督职能。上海市各级检察院结合执法办案，就行业主管机关、部门需要加强和改进的监督管理工作，积极向行政机关制发检察建议，促进依法行政，完善行业管理。

2010年，青浦区人民检察院在办理一起强奸案时，发现上海某民营医院违规为被害少女实施堕胎手术，致使刑事诉讼重要证据灭失，影响对犯罪嫌疑人的量刑。在市检察院指导下，青浦区检察院向松江区卫生局发出检察建议，督促其加强民营医疗机构监管。市检察院则在充分调查的基础上，以《检察情况反映》形式上报市委，引起了市委领导的关注和市卫生局的高度重视。市卫生局以此为契机在全市范围内开展了专项整治活动。

二、主要做法与经验亮点

1、细致审查强奸案件，及时发现行业监管盲点。2010年初，青浦区检察院未检科受理了一起特殊案件，4名未满18岁的犯罪嫌疑人多次强奸一名年仅13周岁的未成年少女，并致其怀孕。为了掩盖罪行，4名犯罪嫌疑人带被害人到上海某民营医院做了堕胎手术。承办人通过细致的审查，发现该医院在明知被害人系未成年人且无监护人到场的情况下，既未要求出示身份证件，也未采取其他方法核实身份，就实施了堕胎手术，并将胚胎等随意处置，造成刑事诉讼重要证据灭失，导致对犯罪嫌疑人无法准确量刑。

2、深入开展社会调查，揭开民营医院管理乱象。对办案中发现的民营医院非法实施堕胎手术这一严重问题，检察机关非常重视，进行了细致的调查研究，发现民营医院堕胎手术的管理比较混乱。主要表现在：一是超越执业许可，违规施行堕胎手术。由未经许可的医院或者不合格医务人员实施手术，一旦手术不成功或不彻底，对未成年少女的身心健康将造成严重伤害；二是对未成年少女堕胎未严格进行身份核实。《中华人民共和国母婴保健法》及有关规定对未成年少女堕胎设定了监护人签字确认等特殊就医程序，但民营医院不严格验证堕胎人年龄，有法不依现象突出；三是未经审批违规发布广告。这些所谓“无痛人流”的广告刻意回避非法堕胎的不良影响，误导未成年人轻率选择堕胎，也给犯罪分子逃避刑事制裁提供可乘之机。

3、各级检察机关联动，促进医疗行业专项整治。针对发现的问题，市检察院与青浦区检察院积极开展工作，促成在全市范围内对民营医院的专项整治活动。一方面，青浦区院向松江区卫生局发出《检察建议》，建议加强对民营医疗机构的监管，整治违规广告，建立堕胎主体身份审核制度，对未成年少女施行堕胎手术必须由监护人到场签字。松江区卫生局全面采纳了检察建议，并积极落实相关措施；另一方面，鉴于问题具有普遍性，为在更高层面和更广范围内解决这一类问题，扩大检察建议效果，市检察院编发《检察情况反映》呈报市委，引起市委主要领导的高度重视，责成有关部门重视和解决这一问题。市卫生局迅速在全市范围内开展了“非法中止妊娠”专项整治活动，惩处了一批有违法行为的医院，有效地维护了人民群众的健康权益。

4、完善检察建议机制，促进行政机关依法行政。为更好地发挥检察建议促进行政机关依法行政的作用，上海检察机关采取一系列措施，进一步完善检察建议工作机制。一是实行分级制发制度，提升检察建议的效果。各级检察机关只能向对应行政层级及其以下的行政机关制发检察建议。对市级行政机关及其职能部门制发检察建议，只能由市级检察机关提出；二是配合人大专项检查，加大检察建议的力度。2010年，市人大内司委开展了对行政机关落实检察建议、司法建议情况的专项检查。市检察院配合人大内司委，就本市检察机关2008年以来对行政机关制发检察建议的情况认真开展调研分析，并以此为契机，完善检察建议的跟踪反馈、文书管理等相关制度，不断加大对行政机关制发检察建议的工作力度；三是建立备案工作制度，督促检察建议的落实。检察机关定期向市政府法制办报送对行政机关制发的检察建议，借助行政机关自身力量，做好检察建议的督促落实，有效发挥检察建议的积极作用。

三、实际效果与启示思考

1、拓展了检察机关的监督途径。检察建议是检察机关参与社会治安综合治理、延伸法律监督效果的重要方式，是检察机关立足检察职能，服务大局、保障民生的重要载体。通过向行政机关制发检察建议，能够充分发挥检察机关结合办案参与社会管理的司法能动性，有效协助行政机关纠正管理中的普遍性问题，促进行业管理的健全与完善。2010年，上海检察机关共向行政机关制发检察建议268份。许多检察建议直接针对行业管理中的盲区，措施可行性高，受到被建议单位或主管机关的高度重视，有关问题得到有效解决。

2、完善了检察建议的工作方式。实践证明，检察建议制发前，要深入调查研究，提高发现问题的准确性和检察建议的针对性；对于行业性、普遍性问题，要加强上下级检察机关之间的联动，通过上级检察机关的《检察情况反映》等载体形式，引起有关方面的重视，促进问题的解决；要加强与被建议单位及其主管部门的沟通，跟踪和督促检察建议的落实，使检察建议收到实效。

3、形成了双方机关的良性互动。对加强民营医院管理的检察建议，市卫生局高度重视，派人专程到检察机关走访座谈，了解相关情况。检察机关则积极向行政机关建言献策，并配合卫生管理部门做好宣传工作。上海检察机关还与市政府有关部门沟通，建立了对行政机关检察建议的报送备案制度，形成了检察机关与行政机关工作的有效沟通和良性互动。

4、促进了医疗行业的行政管理。市、区两级卫生监督部门，在全市民营医院开展“非法终止妊娠”专项整治活动，加大了对民营医院的监督整治力度。其中对全市58家民营医疗机构在互联网上发布的医疗服务信息进行重点监测，对27家民营医院的违法行为依法予以处罚，有效维护了人民群众的健康权益。

5、扩大了检察建议的社会效应。人民日报、新华每日电讯、人民网等120余家媒体，集中报道了青浦区检察院运用检察建议促进社会有效管理的做法；上海电视台、东方卫视等多家电视台电视栏目在黄金时间档播放新闻，建议卫生部门对民营医院违规堕胎行为加强监管，呼吁市民举报违规民营医院。检察机关运用检察建议参与社会管理的做法，受到社会和新闻媒体的广泛关注，凝聚了社会共识，为专项整治活动创造了良好氛围。

2、以开展“两个建议”监督活动为切入点市人大常委会积极推进依法行政和法治政府建设

（申报单位：上海市人大内务司法委员会）

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。推进依法行政，建设法治政府，是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实施具有决定性意义。司法机关的监督，对规范行政权力运行有着重要的作用，它与人大的监督、行政系统内部的监督等一起，构成了有效的监督体系。为进一步发挥司法机关在推进依法行政方面的职能作用，2008年，市人大常委会在听取市高级人民法院关于行政审判工作情况的报告时，对人民法院延伸司法职能，通过制发司法建议帮助行政机关改进工作，提出了要求；2009年，市人大常委会在作出《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》时，又对人民检察院加强检察建议工作提出了要求。在此基础上，2010年，市人大常委会以推动行政机关接受司法监督为切入点，对本市行政机关办理司法建议和检察建议[1]（以下简称“两个建议”）的情况开展了监督。2010年9月17日，市十三届人大常委会第二十一次会议听取了市政府《关于认真办理司法建议和检察建议、进一步规范行政行为情况的报告》，并就持续推进本市的“两个建议”工作提出了审议意见。为规范和完善“两个建议”办理工作，市政府专门制定了《关于认真办理司法建议和检察建议、进一步规范行政行为的意见》（以下简称《意见》）（沪府办发〔2010〕35号）。市人大常委会的监督工作，有力推动了各级行政机关认真接受司法监督、规范行政行为，有力推动了行政机关与司法机关在推进依法行政上进一步形成工作合力。

一、开展“两个建议”监督工作的主要情况

市人大常委会高度重视“两个建议”监督工作，常委会副主任王培生带领市人大内务司法委员会（以下简称内司委）全体委员和14位市人大代表，广泛深入地开展了调研活动。调研组先后召开全市三级法院和检察院、各区（县）政府法制部门，部分行政机关、社会团体和代表专家座谈会；逐件查阅分析2008年以来的758件“两个建议”文书和591件行政机关回复材料；向全体市人大代表寄发调查问卷并收到了411位市人大代表的回复。为客观准确地掌握全面情况，调研组与各区（县）人大常委会内司工委进行工作联动；专题召开市区（县）人大内务司法会议，商讨研究监督工作。通过调研了解到：

本市各级行政机关基本能正确认识“两个建议”办理工作的重要性，根据司法机关的意见建议，加强工作制度和队伍建设，努力提高依法行政的能力和水平。在调研中也发现，对于“两个建议”办理工作，市和区（县）两级政府尚未明确业务主管部门和具体工作要求，部分行政机关在工作中还存在以下问题：1、对“两个建议” 的重要性认识不足，缺乏主动整改的责任意识。因担心影响绩效考核等而不积极办理的现象仍有存在。2、“两个建议”办理工作缺乏统一的标准和规范，办理程序、回复反馈机制不健全。3、行政机关与司法机关在工作中的沟通有待加强。

调研组就发现的问题及时向市政府法制办进行了反馈，市人大常委会的审议意见也对行政机关改进“两个建议”办理工作提出了明确要求。

二、开展“两个建议”监督工作的成效

1、促进了行政机关的依法行政工作

市人大常委会的监督提高了各级行政机关对“两个建议”在推进依法行政、构建和谐社会中的重要性的认识，提升了各级行政机关认真办理“两个建议”、规范行政行为的主动性和积极性。市政府要求各区（县）、各部门针对“两个建议”所反映出的普遍性、倾向性问题，举一反三，从源头上提高依法行政的能力和水平。市政府将加强“两个建议”办理工作列入了依法行政“十二五”规划，并正在督促各级行政机关将“两个建议”办理情况，纳入依法行政考核指标。

2、推动了“两个建议”办理工作的规范化

市人大常委会的监督推动了“两个建议”办理工作的规范化。市政府的《意见》对“两个建议”办理工作，作出了统一的规范性要求。《意见》明确各级政府法制办是“两个建议”办理工作的业务主管部门，规定了“两个建议”的回复、备案和报送等制度，要求各级行政机关主动向各级人大常委会报告本机关办理“两个建议”的情况。目前，市政府正在抓紧起草《意见》的实施细则，以进一步推动“两个建议”办理工作的细化落实。

3、推进了行政机关与司法机关的良性互动

市人大常委会的监督推进了行政机关与司法机关的良性互动。根据市人大常委会的审议意见，市政府要求各区（县）、各部门，主动向“两个建议”的制发机关回复办理情况。市政府法制办正着力从发挥行政机关与司法机关联席会议的作用、建立“两个建议”信息通告制度等入手，加强与司法机关的沟通联系，增进与司法机关的合作。据了解，市政府法制办、市高级人民法院和市人民检察院正在就完善“两个建议”的报送机制进行会商研究。

三、开展“两个建议”监督工作的意义

1、充分发挥我国政治体制的优势来推进依法行政

规范行政行为，是各级行政机关自身的重要职责，也是各国家机关的共同责任。相对于其他国家机关，司法机关提出的“两个建议”，具有司法专业性。自觉接受司法监督，认真办理“两个建议”，有助于行政机关弥补和纠正行政管理中的漏洞和错误，提高依法行政的能力和水平。行政机关与司法机关通过“两个建议”这一平台，共同推进依法行政，充分体现了我国政治体制的优势。

2、充分发挥司法机关的能动性来推进依法行政

对办案过程中发现的不规范、不合理的行政行为，向行政机关提出改进工作和完善制度的建议，是司法机关发挥司法能动，参与社会管理创新的重要形式。以市人大常委会的监督活动为契机，市高级人民法院、市人民检察院分别召开了“上海法院司法建议工作推进会”和“上海检察机关检察建议工作交流会”。“两个建议”监督工作对司法机关延伸司法职能，进一步参与社会管理，给予了有力的支持和促进。

3、充分发挥人大监督工作的特点来推进依法行政

开展对行政机关、司法机关的监督，是宪法法律赋予人大的一项神圣职责。“两个建议”监督工作，抓住了行政机关与司法机关良性互动的契合点，既督促了行政机关认真接受司法监督，规范行政行为；也促进了司法机关积极开展和规范对行政机关的司法监督。“两个建议”监督工作，推动了行政机关与司法机关在推进依法行政上进一步形成合力，充分体现了人大监督工作的综合性优势。

2011年，市人大内司委将继续开展跟踪监督，听取市政府法制办关于进一步开展“两个建议”办理工作的汇报，力求通过坚持不懈地跟踪，推动各级行政机关不断规范和完善“两个建议”办理工作，不断提高依法行政的能力和水平。

　　市人大内务司法委员会

　　2011年6月21日

3、上海首发《上海市依法行政状况白皮书（2004-2009）

（申报单位：上海市政府法制办）

一、背景及意义

早在2003年2月，当时新一届市政府组建时，就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称〈纲要〉），明确提出了十年建设法治政府的目标和任务。市委高度重视法治政府建设工作，提出了“要使上海成为法治环境最好的地区之一，为人民群众创造一个良好的生活环境，为企业创造一个良好的发展环境”的要求。在市委领导下，上海各级政府不断推进依法行政工作，法治政府建设取得重要进展。2009年，是《纲要》要求的十年建设法治政府的重要时间节点，所以，全面梳理2004年至2009年间六年来上海市依法行政工作状况，总结成功经验，分析存在问题，以白皮书形式正式发布，公之于众，不仅有助于公众更了解政府，国内外更了解上海，而且有助于对依法行政工作的得失成败做出全面、客观的评价，有助于各级政府明确需要进一步努力的方向和改进的工作。

二、主要做法

一是领导重视，通力合作保证编撰工作质量。在市政府领导的直接指导下，市政府法制办会同各区县政府和市政府各个部门，搜集资料，梳理分析，征求意见，论证研讨，历时一年有余，最终形成了由一个总报告，六个专题报告以及四份评估报告组成的系列成果。 二是系统梳理，全面反映本市依法行政工作。总报告涵盖了《纲要》所提出的各项要求，从政府职能、行政立法、行政决策、行政执法、社会矛盾化解、行政监督和依法行政观念和能力等七个方面做了全面总结。专题报告则选取这六年内本市推进依法行政工作中的重要举措（如推进行政管理体制和机构改革、推进政府信息公开、深化行政审批制度改革、清理与规范行政事业性收费），以及具有上海地方特色的法治建设实践（如依法推进上海世博会的筹办工作、上海国际金融中心建设的法制保障），以六个专题的形式，突出本市依法行政工作的重点和亮点。 三是科学设计，客观评价依法行政工作水平。为能够客观衡量本市依法行政工作水平，编撰组吸收和借鉴其他地区法治指标实践的有益经验，结合本市依法行政工作实际情况设计了一套依法行政指标体系。该指标体系既有客观的统计数据，又有市民或者企业对政府工作的满意度，无论在内容上、形式上还是技术层面上都体现了科学规范，能真正起到衡量和评价政府依法行政水平的标尺作用。 四是多方评估，虚心总结法治政府建设得失。白皮书编入了三份第三方评估报告，这三份报告均是独立的第三方机构，在对市民、企业主、律师三个群体做满意度调查的基础上，独立撰写而成。这样一种满意度调查和第三方评估相结合的方式，真实地反映了不同社会群体对依法行政工作的切身感受。这些全面、客观的记录，有助于行政机关及其公务员准确评估本市依法行政工作，深入把握依法行政工作规律，进一步增强依法行政的意识和能力。

三、取得的成效

白皮书是上海市人民政府发布的反映2004年至2009年期间上海各级政府及其行政机关依法行政工作情况的专门报告。这是上海市第一次以白皮书形式反映法治政府建设情况，在全国范围内也是一项创新性工作。对整个社会来说，白皮书作为政府发布的官方文件，全面总结了本市依法行政工作成就，它对依法行政总体情况的介绍，有权威性和公信力，有助于人民群众更了解政府，国内外更了解上海。对行政机关内部来说说，白皮书对依法行政工作得失成败的客观评价，明确今后依法行政工作重点，有助于各级政府明确需要进一步努力的方向和改进的工作，持续推进法治政府建设。

白皮书发布后，在社会效果方面也形成了良好氛围。2011年2月24日下午，市政府召开新闻发布会，发布《上海市依法行政状况报告（2004-2009）》，即《上海市依法行政状况白皮书（2004-2009）》的总报告。次日，《解放日报》对其做了全文转载，各大沪上媒体均对此作了报道。2011年3月14日，《上海市依法行政状况白皮书（2004-2009）》(以下简称《白皮书》)正式出版发行，韩正市长为书作序，《法制日报》对该书的内容做了深入解读。

4、以居民公共服务需求为导向开展社区公益服务招投标（创投）

（申报单位：上海市民政局）

以人为本，以人和为目标，是本市近年来建设现代民政，服务社会的一个重要工作理念。在贯彻实践科学发展观中，上海市民政局以居民公共服务需求为导向，开展社区公益服务招投标（创投），服务了民生，促进了社区公益服务，受到了社会各界的广泛关注和好评。

一、背景

近年来，市委市政府高度重视民生服务问题，出台了许多惠民政策，投入了大量资金。如何使公共投入既适应社会的实际需要，又能激发和调动社会力量共同参与，使公共投入发挥最大的社会效益，是一个新课题。市民政局针对公共投入中存在的难以满足不同类型的社区居民需求，百姓感受不深，缺乏社会共鸣，实际效果与预期目标差距较大的现象，为了增进社区居民的归属感和社区公共意识，在调研和策划的基础上，提出了以福利彩票公益金为依托，以社区居民公共服务需求为导向，搭建促进社会互动的社会服务综合平台，开展社区民生公益服务项目招投标（创投）探索实践活动，以期不断激发社会活力，引导和调动社会资源参与社会公益事业建设，实现政府、社会、市场三者协同，公开、公正、透明的运行管理。

二、基本做法

市民政局把资助社区公益服务分为招投标和创投两类，并于2009年起在全市范围开展试点。一类为重在“创”字的公益创投，即发现项目、培育组织、探索模式；一类为重在“招”字的公益招投标，即遴选组织、推广应用、市场化运作。两者有机结合，互为促进。评审工作委托给第三方公益性组织承担，由第三方组织专家制定评审规则、向社会公开招标、投标，对投标组织及项目进行评审。市民政局根据评审结果，决定中标的项目，予以资助。

2009年5月，启动了第一届上海社区公益创投活动，为了让公众知晓，激发社会参与，举办创投大赛4期，吸引了124个公益性组织参加，提出创投项目申请154个，经过评审，最终获选项目59个，其中：为老服务项目19个、青少年服务12个、残疾人服务12个、就业服务6个、帮教服务6个、其他公益服务4个。市级福利彩票公益金资助995.42万元。2010年第二届公益创投活动，共有104家公益性组织参加，提出公益项目申请164个，经专家评审，最终获选项目65个，其中：青少年服务19个，助残服务18个，为老服务17个，帮困服务10个，其他服务1个。市级福利彩票公益金资助1137万元。

2009年6月启动了公益招投标工作，全市18个区县共申报社区公益项目188个，经专家评审，共有127个项目中标，其中：安老项目61个，助残项目23个，扶幼项目13个，济困项目11个，其他社区公益服务项目19个。市级福利彩票公益金资助3983.57万元。目前，77个项目实施完毕并通过了验收，其中31个项目已按照规定进行了审计。

为了确保公益招投标、创投工作的有序实施和推进，委托方市民政局采取了四项保障措施。一是制定管理制度。先后下发了《关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》、《关于规范上海社区公益招投标（创投）项目财务核算管理的通知》、《关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》、《关于进一步规范上海市公益创投活动的通知》、《评审专家管理规则》，同时跟踪开展《项目绩效评估标准》课题研究。二是强化服务指导。坚持“资金投入＋技术管理支持”的公益理念，针对性的组织、开展能力培训，将社会公益组织的能力建设贯穿始终。先后组织举办了11期创投能力培训，10场“公益大讲堂”招投标讲座，为获选项目的社会组织代表培训了1200多人次，对提升公益组织的专业服务能力、项目执行和管理能力发挥了积极作用。三是搭建两个平台。即公益招投标工作平台和公益创投工作平台，经过探索实践，遴选和总结了独居老人关爱、危机边缘少年拯救、智障者相助、农民工子女成长关怀等24个创投项目运作模式，其中8个项目已成功孵化到公益招投标平台。四是实施信息公开和监管。为了保证公开透明，每批公益创投和招投标项目与资金分配使用情况在网上全程公示和公开，接受社会各界的监督。并对项目引入第三方评估，对所有项目实行全覆盖审计。

三、成效

社区公益服务项目招投标（创投），实现了公共投入与社区居民公共服务需求的无缝结合，解决了社区居民中一部分依靠市场难以解决的“愁、烦、难”问题，实现了政府、社区群众、社会组织互惠共赢，取得了良好的社会效益，为深入持续开展社区公益服务建设，培育社区和社会服务组织，提供了宝贵经验。

1、扩大了福利彩票公益金的受益面。据统计，2009年招投标中标的127个项目，受益的居民达到 97，58万人，其中：老年人53.47万人，困难人群0.89万人，残疾人0.85万人，儿童0.37万人，其他对象3.62万人。2009年至2010年创投项目，直接受益人数多达3.8万人，间接服务人数多达10.6万人。

2、提高了资金使用效率。社区公益项目创投与政府直接拨款方式相比，资金使用率明显提高。据统计，2009年度招投标工作中，中标项目金额比申报金额节约了256.09万元，节约资金6.04%。公益创投在选择项目的同时，加强了项目可行性和经费预算的审核，项目资金得到了有效控制。

3、适应了社区公益服务多样化需求。来源于社区居民需求的项目，符合实际需要，可行性强，社会效果明显。如闸北区社区服务协会的“情暖空巢”服务项目，通过为62名空巢老人提供日常照料、巡视关怀、就医陪护、洗衣打扫和理发扦脚等服务，为独居老人提供了实实在在的生活、精神方面的服务。

4、促进了公益服务组织的专业化规范化。参与社区公益服务项目创投，需要有一定的项目策划、运作、服务、管理能力，通过有序的引导和竞争，促进了社区公益服务组织及其服务的专业化、规范化建设与发展，为有能力、有志于为社区提供服务的社会组织提供了资金支持和发展空间。

5、实现了公共服务理论与实践的有机结合。社区公益服务招投标（创投）评审制度的建立，为专家学者研究社区基层工作提供了平台，为政府、学者、服务组织提供了理论研究与实务研究相结合的良好机制，为建立健全公益项目招投标（创投）机制，乃至推进公益事业整体发展，起到了探索和示范作用。

　　（编写：上海市民政局史雅民 应晶晶）

5、坚持“实有人口、实有房屋”全覆盖管理 扎实推进实有人口管理工作创新

（申报单位：上海市公安局人口管理办公室）

一、“两个实有”全覆盖管理工作背景及总体思路

实有人口管理是社会管理的核心任务，是服务民生、保障民生、建设和谐社会的重要基础。近年来，上海市委、市政府始终将实有人口管理置于经济社会发展的大局中思考谋划，主动从传统的人口管理模式，向“全人口”、“全覆盖”和“属地化”拓展。市委俞正声书记作出了“世博会前务必做到‘两个实有’全覆盖”的重要批示。

在市公安局党委的坚强领导下，上海公安机关借力而为，乘势而上，将实有人口管理作为公安基层基础建设的重要内容，为实现“平安世博”的目标提供基础性支撑和保障，更重要是将其置于公安机关社会管理创新的出发点、支撑点和落脚点，思考谋划、协调推进，逐步探索形成了小步试点、全面推开、长效管理的“三段式”发展模式。

2009年，本市开始全面实行“实有人口、实有房屋”全覆盖管理，通过落实一口管理（公安为主、各部门司职管理）、一个系统（上海市实有人口信息管理系统）、一支队伍（社区综合协管队伍）、一部法规（《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》）建设，全面开展“两个实有”全覆盖管理，建立“以房找人”和“查人知住”双向互联的实施途径，为政府决策提供依据，为社会管理提供支撑，为服务民生提供保障，为控制治安提供抓手。

二、主要做法

（一）建立实有人口、实有房屋全覆盖长效常态工作机制。2010年以来，市局人口办在各成员单位和区（县）政府的大力支持下，全力巩固前期“实有人口、实有房屋”全覆盖管理工作成效，找准薄弱环节、强化问题管理，持续开展了实有人口、实有房屋大查访，“落脚点”夏季专项整治行动，“两个实有”全覆盖大检查，部队营房出租房屋的集中排查等专项工作。针对日常管理薄弱、人员流动量大、易漏信息的房屋和区域作为工作重点进行专项整治的一系列工作措施的落实，通过拆除、取缔、整治，加强管理，切实消除一批实有人口信息采集“盲点”，补充采集一批人口信息。逐步建立起实有人口信息质量测查、监控制度，重大案（事）件及在押对象信息登记情况核查、倒查工作制度，实有人口、实有房屋重点“挂牌、摘牌”滚动整治制度和实有人口信息质量问题“告知书、整改建议书、问责书”制度等实有人口管理工作“四项制度”。

（二）注重用好“处罚、宣传”“两大支撑”，推进来沪人员服务管理的法规建设和宣传工作。通过《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》（上海市人民政府令第20号）等政府规章和世博临时性规章，做到了实有人口管理工作目标明确，分工清晰、措施细化、责任落实，为世博安保期间实有人口管理工作措施落地见效提供了有力抓手。同时，各级人口管理部门广泛开展了形式多样的人口综合服务和管理宣传活动，针对不同受众群体特点，分门别类宣传相关人口综合服务和管理事项，印制了一个套系六种共计32.2万份宣传资料。明确告知相关人群在政府人口管理中可以享受的相关服务与应尽的法律义务，将政府的政策告知给广大市民群众。9月2日市人口办会同卢湾区政府、区人口办举行了“和谐同乐―― 安居上海”2010年度上海市人口综合服务和管理集中宣传活动，大力推进“两个实有”宣传的全覆盖。

（三）推进“上海市实有人口信息管理系统”建设，充分运用信息化手段提高实有人口管理效能。先后导入市人口计生委、市教委、市民政局、市人保局、市工商局、市建交委和市房管局7家单位业务数据，并于世博会正式运营前投入试运行。同时，市政府办公厅下发了《实有人口业务数据信息共享管理办法》，规定了信息共享、交换和数据安全等事项。政府各部门围绕系统开展“联建共享”的大格局基本形成。

（四）拓展居住证件应用功能，有效提高来沪人员办理居住证件积极性。主动会同教育、卫生、人口计生等部门多次研究提高《上海市临时居住证》“含金量”，将相应的公共服务事项纳入《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，不仅使《上海市临时居住证》的办证率不断提高，而且使其逐步从原来制度设计的一张居住凭证成为一张服务管理的凭证，丰富了本市居住证制度的内涵，也促进了来沪人员，特别是“80后”来沪人员融入城市、融入社会的进程。

三、取得的成效

（一）基本摸清了全市实有人口、实有房屋的基础数据，初步实现了“查房知人、查人知住”的目标。“两个实有”全覆盖管理，关键是做到实有人口信息的准确、鲜活，在长效机制和常态化管理的要求上做到制度化、标准化。截至2010年12月底，全市已登记实有人口2342.2万人，与2009年底比增加10.94%；登记居住房屋1169.1万间，与2009年底比增加2.31%。

（二）验证了人口综合服务和管理工作体制，初步形成了“党委领导、政府主导、公安指导、部门司职、社区实施”的实有人口管理工作机制。建立了市人口综合服务和管理领导小组25个成员单位每月联席办公会议制度，有效发挥了部门合力。在市、区（县）、街道（镇）三级层面初步形成了党委研究统筹、政府组织保障、公安业务指导、部门整合条线资源、街镇具体组织实施的实有人口综合服务和管理工作架构，形成并经实践检验了实有人口管理工作街镇主导、公安派出所指导、居村委落实的“社区实施”较为成熟的工作模式。

（三）形成了实有人口信息采集的标准和规范流程，确立了各类人员信息录入实有人口信息管理系统的基本模式。全市形成了统一的实有人口信息采集、流转、录入和维护的标准和工作流程，基层操作人员熟练掌握，实践中创造了一些针对中心城区、城郊结合部、农村地区等不同地区类型的不同居住房屋和人群特点的行之有效的工作方法。

（四）规范社区综合协管队伍建设，做强来沪人员信息登记专业力量。采用政府购买服务的方式，按照统一招聘、统一培训、统一考核、统一上岗、统一标识的要求，由街道（镇）负责招聘社区综合协管员，按照辖区实有人口规模，1000-1500人配备一名社区综合协管队员，组建社区综合协管队伍，由公安部门使用。

2011年3月25日，市委常委、市委政法委书记吴志明同志在市局《今日公安要情》（第58期）“市局23日召开2011年上海公安人口管理工作会议”上作出重要批示：“近年来，公安局人口管理措施实、力度大、成效明显，望再接再厉，力争走在全国前列，为上海创新社会管理提供坚实的基础。”

6、全面推进行政指导 促政府职能转变显成效

（申报单位：上海市工商行政管理局）

（2011年6月17日）

近年来，上海工商在外有确保经济稳定增长、创建服务型政府的要求，内有转变行政管理方式、提高行政效能需求的背景下，在坚持运用刚性执法方式制裁市场违法行为的基础上，充分发挥行政指导的柔性优势，大力推进行政指导工作，创造性地解决了工商监管实践中的一些问题，取得了良好的法律效果和社会效果。

一、 背景情况

2009年，上海工商出台了一系列的行政指导文件，在支持经济服务发展，市场监管执法办案，以及消费维权等方面全面推进行政指导工作，还明确了推进行政指导工作的基本原则，规定了行政指导的适用范围、实施程序，并提出相应的工作要求。行政指导推行后，受到了执法当事人和社会各界的积极评价，取得了一定的社会效果。在2010年6月9日召开的上海市规范和加强行政执法工作电视电话会议上，市政府领导对上海工商通过实施行政指导将管理寓于服务之中的做法也给予了充分肯定。

2010年下半年，上海工商又对行政指导实施一年多来的现状进行了评估调研，并形成了《行政指导在工商行政管理中的实践与思考》的调研报告，从取得的成效、存在的问题等入手，对进一步完善行政指导工作机制提出了设想。2011年，上海工商还向市政府办公厅提出，将行政指导工作作为本单位“加快转变政府职能、加强政府自身建设、改善行政管理方式、完善行政监督制度”的两项工作措施之一加以推进。

据不完全统计，自行政指导实施以来，在行政处罚领域，本市各级工商部门共发出行政指导书1000余份，获得了较好的社会效果。行政指导还涉及企业预警监管、合同格式条款备案、注册登记引导等多领域。

二、主要做法

1.以引导观念为先导，切实树立柔性执法的理念。针对干部普遍存在的对“执法”的狭隘认识，上海工商提出要重新认识“执法”的内涵和效能，消除对实施行政指导的不理解和各种各样的畏难情绪。 一是提出要科学界定“执法”行为。在认识上，将工商“执法”理解为工商部门执行法律规定的所有行为，依法监管是执法，依法服务、依法维权也是执法。 二是提出执法要刚柔相济。坚持从实际出发，把柔性执法和刚性执法有机地结合起来，有效消除现实生活中的监管空白，完善监管手段，切实做到严格执法、规范执法、公正执法和文明执法，实现法治政府的要求。 三是提出执法要更加注重社会效果。执法要结合经济社会环境，从立法本意出发，实现工商执法的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。通过反复的宣传、培训，广大干部逐渐认识到行政指导同样是依法行政的重要内容，在实践中更加积极主动地实施行政指导。

2.以理论梳理为支撑，有效统一行政指导的实践。尽管行政法学界对行政指导的定义、性质等未有统一定论。但是，工商部门实务操作的现实需求，决定了要摒弃理论之争，明晰一条工商部门的可行之路。基于此，上海工商在借鉴兄弟省市工商部门一些成功经验的基础上，结合本市工商部门前期的行政指导实践，梳理现有的行政指导理论，提出了理论上的可选方案： 一是明确工商行政指导的内涵和外延，厘清行政指导与行政处罚、责令改正等行为之间的关系，避免在某些领域不恰当运用行政指导； 二是明确工商行政指导的适用原则，论证实施行政指导是否需要具体法律依据问题；三是明确行政指导实施程序、救济途径的必要性问题，并对实施程序的细化进行理论上的探讨。

3.以分类实施为方法，开拓行政指导新领域。根据工商行政管理工作的不同功能，上海工商采取了不同的行政指导方法，主要分为三个方面： 一是支持发展、服务经济方面。比如，通过制发企业登记须知、办事指南、口头告知、短信提示等方式为市场经营者的市场准入提供主动服务；通过制定、推广合同示范文本、法律宣传、辅导等方式，强化企业合同信用等。 二是市场监管、执法办案方面。在开展反不正当竞争、监督产品质量，以及打击传销、危害食品安全等违法行为的执法办案中，主要通过案例披露、法律宣传、建议、解释等方式实现事前教育警示、事中劝诫警示、事后规范警示，从而预防减少危害后果的发生。 三是保护消费者权益方面。如通过示范、公示、提示等方式，保护消费者基本权利；通过建议、劝导等方式，督促市场经营者履行法定义务。

三、主要成效

1.增强了工商执法公信力、亲和力，有助于和谐执法环境的形成。行政指导在充分发挥工商部门独有的专业优势和信息资源的同时，寻求行政相对人的理解和配合为前提，充分考虑了社会公众的道德评判和感知评判，增强了工商执法行为的公信力、亲和力，有效减少了执法阻力、执法摩擦、执法争议，促进和谐执法环境的形成。比如，上海世博会举办期间，针对一些外国场馆不规范销售商品的行为，上海工商采用《行政指导书》向有关参展方提出整改建议，要求对馆内销售的商品用中文标注名称和价格，并向消费者出具发票或购货单据。行政指导方式既妥善处理了消费者的各类投诉，又得到了境内外参展方的积极响应，一些展馆除积极整改外，还通过内部二次产品质量认证等方式，确保世博会商品的品质，使消费者真正获得真实有效的商品信息，维护了上海世博会的有序运行，确保上海世博会实现成功、精彩、难忘的目标。

2.拓展了工商部门的监管理念、监管方式，有助于工商履行职能的到位。实践证明，行政指导的推行，促使工商干部加快抛弃管理就是许可、管理就是处罚的传统观念，改变过去习惯的单纯打击、突击、冲击等粗放管理方式，树立非强制性手段也同样可以达到监管目的的认识。在缺乏法律规定而无法运用传统方式实施监管或者有效监管的领域，更可以发挥独到的作用，运用疏导、引导、指导等现代社会治理方式加以监管。如2009年以来，上海工商连续三年开展“走千家企业”活动，边上门走访、边解决问题。以2010年“走千家企业，促经济发展方式转变”活动为例，本市各级工商部门共走访企业3307户，发现涉及工商职能的具体问题和需求1163个，已着力研究解决966个，落实解决率为83.1%，全力推动了加快经济发展方式的转变。

3.提高了工商干部学法用法的主动性、积极性，有助于学习型工商机关的建设。相比较刚性执法行为，行政指导对于工商干部的综合素质要求更高。实行行政指导的工商干部除了应当知道“不行”之外，还要知道如何“行”，即除了知道何种情形属于违法外，还要知道如何避免违法、消除违法后果；除了知道执法本身的“所以然”外，还要知道“之所以然”；具体指导行为要掌握指导的“分寸”，不至于把行政指导演变为其他的行政行为。推进行政指导工作，大大增强了工商干部学法用法的主动性和积极性，锻炼了工商干部发现问题、解决问题的能力，有力推进了学习型工商机关的建设。

7、全国首创金融专项审判机制 全力打造优良法治环境

（申报单位：上海市高级人民法院）

一、背景意义

2009年4月，国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，正式确立了在2020年将上海基本建设成为国际金融中心的国家战略目标。金融法治环境是国际金融中心的软环境之一，对国际金融中心的建成具有指标性意义。上海法院经过慎重调研，首先在审判机制建设上寻找着力点，从2009年开始，在全国范围内率先建立体系化的金融专项审判机制。目前，集约化、专业化的金融商事专项审判机制已基本建成并不断得以完善。通过对涉内、涉外金融案件进行集中管辖、集中管理、集中指导，有利于发挥金融专项审判集聚效应，也有利于统一涉内、涉外金融案件的裁判标准，提高金融审判的专业水准，打造金融审判的上海品牌。

二、具体措施

（一）构建金融审判专项组织体系

2008年10月，全国首家金融审判庭在浦东新区法院成立。同年12月，黄浦区法院设立金融审判庭。2009年6月，经市委批准，高院及两个中院的金融审判庭挂牌成立，并于2010年1月正式运作。2010年，杨浦、闵行、卢湾法院相继设立金融审判庭，其余尚未设立金融审判庭的基层法院也在商事审判庭内专门设置了金融审判专项合议庭，标志着上海法院金融商事审判专项组织体系已经建成。

（二）理顺金融审判职能分工

金融审判专项组织体系的建成，必然带来法院审判职能分工的改变。上海高院确定了金融庭审判职能的划分的三项原则：一是要体现金融特征，有利于集中管辖和集约审理；二是要优化案件对口管理，有利于类案裁判标准统一；三是要便于立案操作和庭际沟通。根据上述划分原则，上海高院专门下发《关于调整商事审判职能分工的通知》以及《关于金融商事审判条线案件管辖范围的说明》，采取“以案由划分为原则、主体划分为补充”的划分标准，理顺金融案件与其它案件的管辖关系，确保金融案件的集约化、专业化审理。

（三）培养高水准的金融审判专业队伍

要实现金融专项审判机制的优质、高效运转，关键在于培养一只高水准、专业化的审判队伍。上海高院依托中欧陆家嘴国际金融研究院开展金融法律高级培训项目，对来自上海各级法院的30名金融审判法官进行了金融专业知识和金融形势政策专项培训。上海法院在制定年度岗位培训菜单时，结合金融审判实践，制定了“保险、证券、期货”和“金融法律综合”等培训模块，以取得培训效果最优化。

（四）有效整合金融审判信息资源

为实现全市金融商事审判信息资源的共享和有效整合利用，上海高院自主研发了“金融审判管理系统”软件。该软件依托于上海法院审判信息综合查询系统，通过对案件案由、涉案主体、受诉部门等特征的甄别，全面采集全市法院金融案件详细信息，设置查询统计、趋势分析、质量评估等功能模块，通过对信息的分析处理，可即时生成体现各类指标特征的数据报表。

（五）加强金融审判业务指导

为进一步拓宽信息反馈渠道，加强审判业务指导，上海高院创建了“金融审判调研信箱”、“民五庭调研与指导”、“金融案件季度审判动态”、“金融商事案件改发讲评”等专栏平台，加强对类案纠纷的指导，切实推进执法统一工作。

三、工作成效

（一）有效化解金融纠纷，维护社会和谐稳定

2010年，全市法院共审理一审金融商事案件22，034件，同比上升28.23%。为加强世博期间信用卡支付安全，高院金融庭组织撰写了《关于信用卡透支纠纷案件有关情况的报告》，与相关职能部门加强联系，构建涉信用卡犯罪案件的协同处理机制。2010年，上海法院还妥善处理了一批群体性重大敏感金融案件，如涉及众多投资者的QDII（合格境内机构投资者）案件、涉四百余户农户的家庭财产保险纠纷案件，取得了良好的法律效果和社会效果。

（二）发挥集约审理优势，促进裁判标准统一

上海高院立足于金融审判专项机制平台，发挥金融案件集约审理和归口指导的优势，有效促进金融案件裁判标准统一。对自1995年至2010年发布的32件涉金融纠纷的规范性文件进行了细致的梳理和修订。针对保险纠纷、信用卡纠纷等多发、频发的金融案件，出台了《关于审理保险代位求偿权纠纷案件若干问题的解答》、《保险案件审理中的若干问题指导意见》、《关于涉嫌信用卡刑事犯罪案件座谈会纪要》、《关于审理信用卡纠纷案件若干指导意见》等指导性文件。推出法官智库丛书金融审判分册及金融审判系列精品案例，有效发挥类案指导功能。

（三）扶持引导金融创新，控制防范市场风险

2010年，上海法院审理了一批因金融创新引发的新类型、疑难案件，如国内投资者因购买境外发行的高风险金融衍生产品KODA（股票累计期权）导致巨额亏损起诉荷兰银行的诉讼案件；首例因“5.30”股指暴跌，“银证通”出现清算失败引发的新类型证券纠纷；首例涉掉期合同案件。上海法院坚持正确的金融审判理念，将自身定位于金融创新的引导、规范和保障者，既强调审慎干预，为金融创新提供足够空间，也注重防范过度市场风险，保护金融投资者和消费者利益，积极创造引导金融理性创新的外部环境，取得了良好的社会效果。

（四）发挥裁判导向作用，促进完善交易规则

通过金融审判专项机制对典型金融案件作出专业化的审理、裁判，法院裁判结果对金融行业活动的导向作用日益增强，对金融交易规则的形成和发展着发挥了重要作用。例如当前在运输、旅游、快递行业中存在大量使用预先免责条款的情形，一旦发生损害赔偿纠纷，将直接关系到保险公司的保险代位求偿权能否实现，而现行法律对此并无明确规定。在相关案件的审理中，法院就保险公司积极运用《保险法》第十六条、第五十二条规定的如实告知义务和风险增加通知义务，维护自己的合法权益作出了规则性的裁判，对健全和规范保险行业的签约询问制度发挥了积极作用。

（五）调动整合社会资源，多元化解金融纠纷

针对金融纠纷专业性强、市场规则要求高特点，研究探索行业组织和行业监管部门的纠纷解决机制，与诉讼程序相配合，发挥其独特的专业优势，达到最佳处理的社会效果。如在多起保险案件中，通过引入保险同业公会参与调解，当事人之间矛盾纠纷最终获得圆满化解，达到案结、事了、人和的良好效果。

（六）完善沟通协调机制，强化服务保障功能

充分发挥金融审判专项机制的整合、沟通、协调作用，金融审判服务保障大局功能得到进一步强化。召开2010年度金融审判情况通报会，向上海主要的金融机构分析了金融案件反映出的金融机构在内控机制、服务规范、创新业务、风险防范，以及行政监管、立法完善等方面需要重视的问题，并提出相关建议。《白皮书》得到韩正市长的批示，屠光绍副市长指示市金融办以《白皮书》内容为对象，开展相关调研工作。

8、编写社区纠纷调处手册赠送人民调解员 开展百名法官进社区指导人民调解

（申报单位：上海市第二中级人民法院）

一、背景及意义

当前，我国正处于重要战略机遇期和社会矛盾凸显期。党的十七大提出要加快建设社会主义法治国家和加快推进以改善民生为重点的社会建设，要完善社会管理，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。在新的形势下，人民调解已经成为社会纠纷解决的重要力量，指导人民调解工作则是人民法院的法定职责。2007年，最高人民法院、司法部发布了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，明确要求“各级人民法院和司法行政机关，要深入基层、深入群众，加强调查研究，了解把握新形势下人民调解工作的规律和特点，采取有针对性的措施，不断加强人民调解的组织建设、队伍建设和规范化建设，推动本地区人民调解工作深入发展”。

就法院系统而言，过去指导人民调解工作主要由各基层法院分散开展，“各自为战”，而中级法院如何发挥好自身的层级优势，在新形势下联同司法行政部门和专业社会团体，统筹组织辖区法院的指导人民调解工作，使法院指导人民调解工作更具组织性、常态性和实效性，为此，上海市第二中级人民法院进行了新的探索。2007年起至今，上海二中院与市司法局、市律师协会合作编写出版了《社区常见法律纠纷调处手册》（以下简称《调处手册》）共15册，并赠送全市基层人民调解组织。另自2009年起，市二中院联同辖区法院每年开展“百名法官进社区指导调解化纠纷”活动。这些举措的推出旨在进一步提高本市基层人民调解员依法调解纠纷的能力，助推基层大调解格局的构建，将更多社会纠纷化解于基层，防范于萌芽。

二、主要做法

（一）编写15册《调处手册》赠送人民调解员

2007年，市二中院和市律协尝试合作编写了《调处手册》的“物业纠纷篇”和“相邻纠纷篇”，在内部发行并赠送基层人民调解组织，当时已任市人大常委会党组书记的刘云耕同志即对该举措予以批示：“此举很有价值，很有必要，如质量能有保证，确具有针对性、实务性、操作性，一定会为普法工作和和谐社会建设作出有力贡献。”为进一步满足广大人民调解员的需求，2008年起，市二中院和市司法局、市律协开始合作编写、公开出版《调处手册》系列丛书，每年编写出版5册，至2010年已编写出版了“物业纠纷篇”、“相邻纠纷”、“婚姻家庭篇”、“人身赔偿篇”、“涉老纠纷篇”、“房屋纠纷篇”、“财产纠纷篇”、“涉少纠纷篇”、“袁月全信箱篇”、“袁月全调解艺术篇”、“劳动纠纷篇”、“消费纠纷篇”、“法官调解案例篇”、“律师调解案例篇”和“人民调解案例篇”共15册，《调处手册》丛书成为本市首套涉及各类社区常见纠纷的门类较齐全的指导民间纠纷调解的实用法律读本系列丛书。上海市高级人民法院应勇院长为《调处手册》作序，指出《调处手册》的编写有效实现了“指导人民调解工作与探索纠纷多元解决的有机结合”、“专业法律知识的讲解和文明道德风尚的提倡有机结合”、“法官和律师立足法律专业服务社会民生职能的有机结合”。

已编写出版的15册《调处手册》，均向全市基层人民调解组织赠送，现已赠送约6000余套计90000余本。《调处手册》丛书具有深入浅出、通俗易懂、法规详尽、简明实用、案例典型、切合实际、体小量实、方便携带等诸多优点，受到广大基层人民调解员的普遍欢迎，成为他们开展人民调解工作的“好帮手”、“活词典”。《调处手册》丛书还向全市的市人大代表和市政协委员赠送，以扩大丛书的社会影响。2009年8月，市人大常委会人事工作委员会在向全市市人大代表赠送的每套《调处手册》中附函提出：“希望《调处手册》能帮助市人大代表了解和掌握社区纠纷情况，在社区中做好法律宣传，在社区事务管理和社区矛盾化解中，积极发挥人大代表的作用，共同为社区和谐、社会稳定，成功举办平安世博、和谐世博作出应有的贡献。”

（二）开展百名法官进社区培训活动指导人民调解工作

在市高院的指导下和本市司法局系统的支持下，自2009年5月起，市二中院联同辖区法院推出“百名法官进社区 指导调解化纠纷”系列培训活动，即每年由市二中院及辖区各法院各选派若干名法官，以《调处手册》为教材，深入基层为各辖区基层人民调解员提供多种形式的法律业务和调解技能培训。

三年来，市二中院及辖区法院每年有近百名法官深入社区开展指导人民调解培训活动，培训形式针对需求、结合实际、多种多样，主要有：（1）集中授课坐堂讲解。“中国法官十杰”市二中院的袁月全法官、“全国模范法官”浦东新区法院的葛建萍法官、黄浦和虹口法院的院领导以及许多资深法官都为基层街镇人民调解员或民政、妇联、残联等系统的基层干部开展过不同主题的集中授课培训，深受欢迎。（2）就地审理以案带陪。许多基层法院将指导培训与巡回审理相结合，尤其是一些市郊法院以在各街、镇设立的巡回审判工作站为平台，对与《调处手册》内容相关的适宜的案件，在巡回审理中邀请当地人民调解员旁听案件，在庭审后结合《调处手册》予以讲解，答疑释惑。有的还与人民调解员一起现场就地共同调解，起到了特殊的“案例指导”效果。（3）诉调对接定点结对。2009年以来，本市各基层法院都建立了诉调对接中心，不少法院将培训人民调解员的工作和诉调对接工作有机结合。每个诉调对接中心下辖若干个社区法官工作点，每个社区法官工作点与若干个街镇人民调解组织定点结对，社区法官在与人民调解员共同调解社区纠纷的同时，还结合工作实际，借助《调处手册》，对人民调解员进行法律知识讲解和调解经验交流，从而使指导人民调解工作的职责更明确，机制更常态，并将指导培训工作与纠纷就地化解工作紧密结合。

2009年和2010年的年底，市高院、市二中院、市司法局和市律协两次在市二中院共同召开了新出版《调处手册》赠书仪式暨“百名法官进社区指导调解化纠纷”活动推进会，会上对当年开展的这项活动进行总结并提出下一年的工作要求，并对工作成绩突出的辖区法院、区司法局以及相关个人予以评优表彰。

三、工作成效

（一）提升基层人民调解工作水平和实效

几年来，随着《调处手册》实用价值和品牌效应的逐步显现，以及“百名法官进社区指导调解化纠纷”活动的大力开展，市二中院辖区基层人民调解员依法调处纠纷的能力得到了整体提高，有效推动了辖区纠纷多元解决机制的构建，特别是诉调对接中心功能的发挥。据初步统计，2010年，经市二中院辖区各法院诉调对接中心受理并交由人民调解成功的纠纷数量同比2009年上升超过了100%，从而有效分流了本市基层法院民事案件收案压力，对社会矛盾纠纷的早期化解起到了重要作用。

（二）增强法官群众意识和群众工作能力

法官通过参与编写《调处手册》，并深入基层指导人民调解工作，不仅提升了人民调解员依法调解纠纷的能力，也增强了法官的群众意识和群众工作能力。法官